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证券期货行政执法当事人承诺制度来了 为投资者提供救济新途径

11月29日,国务院发布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施办法》(以下简称《办法》),自2022年1月1日起施行。《办法》包括明确制度内涵和适用原则、规定适用的具体流程、适用情形等五大方面,将行政和解方式制度化。同日,证监会起草制定了《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定(征求意见稿)》及其说明,并向社会公开征求意见。

行政和解方式制度化

《办法》标志着我国证券期货领域行政和解方式制度化。

具体来看,证券期货行政执法当事人承诺制度是指国务院证券监督管理机构对涉嫌证券期货违法的单位或者个人进行调查期间,被调查的当事人承诺纠正涉嫌违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响并经国务院证券监督管理机构认可,当事人履行承诺后国务院证券监督管理机构终止案件调查的行政执法方式。

《办法》主要有以下五个方面,一是明确证券期货行政执法当事人承诺制度的内涵和适用原则;二是规定适用证券期货行政执法当事人承诺的基本流程,包括申请、受理、协商、确定承诺金数额并签署承诺认可协议、履行承诺认可协议、中止调查以及终止调查等;三是明确不适用证券期货行政执法当事人承诺的情形;四是明确承诺金的使用和管理方式;五是明确监督制约机制。

据了解,2015年证监会开始在证券期货领域开展行政和解试点,并印发了《行政和解试点实施办法》。此后,证监会采用行政和解方式处理了一些疑难复杂案件,对及时赔偿投资者损失、提高行政执法效能、尽快恢复市场秩序发挥了积极作用,市场总体认可。

《办法》在总结试点经验基础上,以行政法规形式对行政执法当事人承诺制度作了规定。《办法》通过明确基本流程、严格限定适用范围、健全监督制约机制来规范行政执法当事人承诺制度的实施,确保制度公开公公正实施,切实保护投资者合法权益、提高执法效能、防范道德风险。

证监会表示,下一步,证监会将加快推进《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定》等相关配套制度的制定工作,会同财政部将2015年2月发布的《行政和解金管理暂行办法》修改为《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法》,进一步细化具体操作实施要求,更好落实《证券法》要求和确保《办法》落地实施。

证监会将严格落实“零容忍”要求,加大对资本市场违法行为执法力度,严厉打击各类违法违规行为,持续净化资本市场环境。同时,贯彻落实《办法》规定,及时回应解决证券期货行政执法当事人承诺制度执行中出现的新情况、新问题,依法保护投资者合法权益,维护公开、公、公正的资本市场秩序,促进资本市场稳健康发展。

投资者提供救济新途径

《办法》的出台及规定的起草,为投资者提供了救济的新途径。

在答记者问中,司法部、证监会负责人表示,行政执法当事人承诺制度能够及时赔偿投资者损失,且不影响其行使民事诉讼权利,充分尊重投资者对救济渠道的选择权。《办法》规定,投资者因当事人涉嫌违法行为遭受损失的,可以向承诺金管理机构申请赔偿,也可以通过依法对当事人提起民事赔偿诉讼等其他途径获得赔偿;投资者已通过其他途径获得赔偿的,不得就已获得赔偿的部分向承诺金管理机构申请赔偿。与民事诉讼需要投资者依法在胜诉后才能获得赔偿不同,适用当事人承诺案件的投资者可以按照《办法》规定向承诺金管理机构提出赔偿申请,经承诺金管理机构审核,符合条件的投资者可快速获得赔偿。

证券期货行政执法当事人承诺制度有利于及时赔偿投资者损失,增强其获得感和满意度。通常情况下,证券期货行政处罚案件的罚没款直接上缴国库,而受到损失的投资者通过民事诉讼求偿可能面临举证难、成本高、时间长等问题。适用行政执法当事人承诺,当事人交纳的承诺金可用于赔偿投资者损失,投资者获得及时有效救济的新途径,更加有利于保护投资者尤其是中小投资者的合法权益。

此外,证券期货行政执法当事人承诺制度还可以有效提高执法效能,化解资本市场执法面临的“查处难”与市场要求“查处快”之间的矛盾。同时,该制度可以切实提高违法成本,增强监管实效。行政执法当事人承诺具有涉嫌违法当事人履行意愿强、履行速度快等优势,且国务院证券监督管理机构认可的承诺金数额通常高于罚没款数额,使涉嫌违法当事人付出较高的经济代价。行政执法当事人承诺制度能够尽快实现案结事了、定纷止争,从而妥善化解社会矛盾,及时恢复市场秩序,稳定预期。

浙江信专律师事务所律师娄霄云表示,根据该制度,当事人交纳的承诺金可用于赔偿投资者损失,更有利于投资者进行救济。承诺金制度相当于不用起诉,执法机构和承诺金管理机构可以根据司法解释和证券法简易认定投资者赔付标准,计算应当交纳的承诺金比例,简化了投资者证券索赔的维权成本和时间。可以预见的是,该制度将进一步促进资本市场稳健康发展。

保护当事人自身合法权益

证券期货行政执法当事人承诺制度在最大限度保护投资者合法权益的同时,也保护了当事人自身合法权益。

《办法》通过严格规定国务院证券监督管理机构实施行政执法当事人承诺的行为规范,保障当事人权益。一是明确国务院证券监督管理机构应当在案件调查法律文书中告知当事人有权申请适用行政执法当事人承诺。二是提高行政执法效率,压缩国务院证券监督管理机构办理相关工作时限,规定其在20个工作日内作出是否受理行政执法当事人承诺决定,与当事人进行沟通协商的期限为6个月,经批准延长的期限最长不得超过6个月。三是对于不予受理的案件,要求国务院证券监督管理机构书面通知当事人并说明理由;要求国务院证券监督管理机构在决定终止适用行政执法当事人承诺前听取当事人的意见。四是加强对国务院证券监督管理机构的内部制约、外部制衡和社会监督,细化回避等程序规定,明确相关工作人员的保密义务。五是规定当事人在沟通协商时所作的陈述只能用于实施行政执法当事人承诺,以解除当事人后顾之忧。

娄霄云表示,从当事人角度来看,该制度可以挽救一些轻微违法的上市公司因为行政处罚,导致融资受阻,银行抽贷情况的发行。

不过,证券期货行政执法当事人承诺制度是贯彻落实资本市场违法活动“零容忍”要求的具体举措,而非当事人“花钱买安”。

《办法》贯彻落实规定当事人承诺具有严格适用条件,国务院证券监督管理机构经审查并集体决策后才能决定案件能否适用该制度。同时,承诺金兼具惩戒和赔偿功能,承诺金数额的确定应当综合考虑当事人因涉嫌违法行为可能获得的收益或者避免的损失、当事人涉嫌违法行为依法可能被处以罚款和没收违法所得的金额以及投资者因当事人涉嫌违法行为所遭受的损失等诸多因素,通常情况下数额要高于行政处罚的罚没款数额。此外,除要求当事人交纳承诺金外,国务院证券监督管理机构还可以要求当事人采取自我核查整改、完善内部控制制度、增加合规检查频次、主动调整相关业务等措施,以纠正涉嫌违法行为、赔偿投资者损失、消除损害或者不良影响。因此,适用行政执法当事人承诺,是坚持“零容忍”要求的具体体现,不意味着当事人可以“花钱买安”。(记者董亮丁宁)

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