上海五大新城建设应破除“郊区”观念，必要性与标志性

正在进行的上海两会上，上海市长龚正在政府工作报告中指出：上海将以五大新城建设为发力点，优化市域空间布局。

这是五个新城建设首次写进上海政府工作报告。五大新城建设，将对上海空间格局产生什么样的影响，为什么选择嘉定、青浦、松江、奉贤和南汇作为新城建设的重点?新城的建设和发展应该体现什么样的新思路?新城建设又与上海住房民生的解决存在什么样的关系?

必要性与标志性

笔者以为，上海近年来经济增速出现后续乏力，很重要的一个原因是城市要素资源过多集中在市中心城区，没能及时疏散出去。一方面，市中心城区因为承载空间有限而面临发展的天花板，同时也因为集聚效应退化和拥挤成本上升而出现发展动能衰减;另一方面，承载空间富余的郊区新城却发展机制不顺，潜在发展动能远远没有释放。

虽然上海历史上也推过多个郊区化战略，如2001年“一城九镇”、2004年“三城七镇”、2006年“1966城镇体系”，但总体效果都不太好。这种郊区化发展模式，优质生产要素资源和公共服务资源仍然高度集中在市区，市区人口即使有所疏解到郊区，也主要是去这些地方建成的房价相对低廉的大型居住区购房居住，就业仍然高度集聚在市区，“一城九镇”大多成了“睡城”，产业基本没有转移过去，产城融合差，职住平衡低。

反思下来，这种以大城市中心人口郊区化疏散为主导的卫星城发展模式，具有很多先天弊端，郊区新城的城市功能严重不足，对高级劳动力吸引力很弱，自身造血能力差，公共服务提供能力低，难以形成产业集聚。同时，飞地式和外科植入式的郊区新城，高度依赖土地财政，房价过高，服务业匮乏，也无法吸引当地农民转化为市民，就地城镇化缓慢。现在国内外主流的城市规划都基本不再提卫星城了。

上海“十四五”规划建议，已经对五大新城提出了“产城融合、功能完备、生态宜居、交通便利”的要求，并定位为独立的综合性节点城市。笔者认为，上海这次提出以五大新城建设为发力点来优化空间格局，是对原来中心城郊区化引导的卫星城发展模式的一种纠正。但笔者认为，要让新城的发展不走原来覆辙，就要顺应国际城市发展规律，把行政区意义上的上海不再视为一个单一城市(city)，而看做一个都市圈(Metropolitan Area)，让每个郊区新城都独立发展和具有独立完整的城市功能，尽可能产生内驱动力，以提升新城的发展动能，促进新城发力与中心辐射互动、城市资源要素双向流动，在上海行政区内形成高质量的内循环，从而推动上海的发展模式整体转型，有力促进上海实现“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局。

这次上海市政府之所以选定嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇这五大新城优先发展，也是经过深思熟虑。一方面这5个新城在历史上的郊区化新城建设中成效较好，并找到了自己的特色定位，初步积累了独立的发展动能;另一方面这5个新城与长三角一体化战略关系度高，是联结上海中心城区与周边城市的门户，内引外联，可左右借力。比如松江，通过自主打造G60科创走廊，不仅从“松江制造”走向“松江创造”，还一下子把区位优势发挥得淋漓尽致，并加快产城融合，积蓄了独立发展动能，越来越像一个具有完整城市功能的城市了。

笔者建议，今后对这五大新城，不宜再称为上海的郊区，“郊区”其实是套在这些新城头上的一个枷锁。要把每一个新城当成一个独立的城市，与上海中心城区是兄弟关系、平行关系，而不是父子关系、上下级关系，共同接受上海行政区政府的领导和指导。就像江苏省的苏锡常为什么经济和社会发展很强，不在于城区很强，而是下面的县级市很强。如苏州辖区的昆山市、张家港市、常熟市和太仓市，个个都是“猛虎”，这几个县级市的GDP都超过了1000多亿元，其中昆山市4000多亿元，超过上海除了浦东之外任何一个区的GDP，也超过宁夏、青海和西藏三个省级单位的GDP。有了这几大“猛虎”，苏州自然实力雄厚，能以一普通地级市之位，GDP仅次于北上广深和重庆之后，高居全国第六。上海经济总量未来能不能进一步跃升，就在于能不能有自己的几大“猛虎”。

关于新城规划的新思路

在两会上，龚正市长提到，编制新城规划建设导则，开展新城重点地区规划设计，支持新城集聚一批符合功能定位的重大产业项目，高标准配置学校、医院、文体设施运等公共服务资源，推进综合交通枢纽建设，提升新城环境品质，促进新城与长三角城市群中的其他城市相互赋能、辐射带动。这表明，新城的规划将呈现与之前不一样的特点，也要有新思路。

新城规划是一个大课题，产城融合是基本要求，职住平衡是重要考量，公共服务资源的起点要更高，相对中心城区更有优势，以更好的营商环境来导入产业，以更好的幸福感体验来吸引人口。而这些前提是要让新城有自我造血功能。但笔者想强调的是，要让这五大新城发展得更好，需要更多给这五大新城赋权，包括获得更多的城市规划自主权、产业选择权、公共服务配置权和土地用途变更审批权。总之，在符合上海总体规划前提下，尽可能放权。苏州之所以辖区内的县级市经济很强，主要是给了每个县级市很多自主权。

笔者建议，上海可以探索尝试把五大新城的行政定位提升，命名为嘉定市、青浦市、松江市、奉贤市、南汇市，给予地级市的行政定位，并从所在区独立出来，行政级别与所在区平级。区政府只管农村和其他未升级为新城的镇，区和新城在行政上是相互独立又紧密合作的关系，类似美国日本欧洲等国家县里套市、但县市独立运行的治理模式。这样做的好处是，新城行政级别提高，在招商引资、基建投资、财税收支、公共服务配置等方面，不需要先在区里审批再去市里审批，避免层层叠叠的行政架构带来的周期长，以及自上而下的政策供给与一线需求的错位。

总之，上海不能被等级化科层化的行政体系困住，要让治理模式更加扁平化，才能调动各个区域行政单位的积极性、主动性和创造性，让他们更有内驱动能。不需要太担心新城与区分立之后的协同发展矛盾。如果充分发挥市场化导向，自愿协调下的跨行政区协同治理，会比行政一体化下的垂直治理效果更好。长三角一体化的任务就是要实现非行政主导的协同发展，长三角一体化的最大特点也是非行政主导的协同发展，上海在内部做到了，也就能在长三角一体化中做出示范和引导。给新城赋能，加强新城的能动性，就能加快上海与周边长三角城市群的相互赋能、相互辐射。松江的G60科创走廊就是一个成功案例。松江出于自身发展需求，没有上海市政府自上而下的任务布置，就深挖区位优势和内在禀赋，主动推动上海中心城区与长三角城市科创资源的互联互通，在壮大了自己的同时，也推动了长三角一体化深度发展。

新城建设与住房民生的关系

1月21日，上海市住建委等部门发布《关于促进本市房地产市场平稳健康发展的意见》(下称《意见》)，将完善土地市场管理，优化土地供应结构，增加商品住房用地供应，特别是在郊区轨道交通站点周边、五大新城加大供应力度。这体现了五大新城建设不仅是做大上海经济总量、积蓄更多发展动能的一个手段，也是上海成为生态宜居城市的重要途径。

一个国家内部少数大城市的高房价，是一个国家区域不平衡的缩影。一个都市圈的核心城市房价大大高于周边城市，也是都市圈空间不平衡的缩影。解决高房价，最终要通过区域平衡发展来实现。上海中心城区房价过高，说明优质就业机会和优势公共服务资源过度集中在中心城区。优势要素资源过多集中在城市的中心城区，必然带来严重的职住不平衡，以及交通拥挤、不生态不宜居等诸多问题。化解这些矛盾，靠对中心城区住房需求的抑制只能治标，最终是要引导需求到郊区和周边的独立新城。

所以《意见》的一大亮点就是，先提增加供给，而且不是虚词，是切切实实给出了增加供给的方向。五大新城，不仅是要提供价廉质优的住房，更重要是能提供相当数量的工作机会，真正成为一个城市功能完整的新城，来吸引大批居民扎根，分流上海市核心区房价压力的同时，实现更好的产城融合和更优的职住平衡，从而与中心城形成良性互动、协同发展。

关键词： 五大新城